سازمان خصوصی سازی
خصوصیسازی به‌عنوان یکی از راه‌های برون‌رفت از اقتصاد دولتی و افزایش بهره‌وری بنگاه‌ها و دستیابی به توسعه اقتصادی مطرح بوده است.
در ایران خصوصیسازی از سال ۱۳۷۰ در دستور کار دولت سازندگی قرار گرفت و به یکی از محورهای مهم سیاست‌های تعدیل اقتصادی بدل شد؛ اما اکنون پس از سه‌دهه از آغاز خصوصیسازی در ایران، آمار و داده‌ها از عدم‌تحقق اهداف تعریف‌شده حکایت دارند. در مقاله پیش‌رو سعی داریم پس از تعریف این سیاست و بررسی سیر تاریخی آن در ایران تا به امروز، به بررسی برخی نمونه‌ها بپردازیم و با تکیه بر آمار و ارقام، وضعیت کلی واگذاری‌ها را توصیف و تحلیل کنیم.
خصوصیسازی یک سیاست اقتصادی برای تعادل بخشیدن میان دولت و بازار و البته به نفع بازار است. این حرکات اساسا با هدف افزایش کارآیی فعالیت اقتصادی صورت می‌گیرد؛ چرا که به لحاظ تئوری، خصوصیسازی متکی بر این اندیشه است که در محیط بازار و زمانی که شرایط رقابت برقرار است، بخش خصوصی به گونه‌ای عمل می‌کند که بیشترین کارآیی اقتصادی حاصل می‌شود.
تلاش برای دستیابی به حد مطلوب و ترکیب بهینه دخالت دولت و بازار، موجب شده است تا سیاست خصوصیسازی به‌عنوان یکی از برنامه‌های اصلی اصلاح ساختار اقتصادی در کشورهای مختلف جهان، به‌ویژه در اقتصاد ایران، پیگیری شود و کشورهای مختلف، اعم از توسعه‌یافته و در حال توسعه، برای رهایی از مشکلات شرکت‌های دولتی و افزایش کارآیی، به طور گسترده به اجرای خصوصیسازی روی آورند.
به‌طور کلی می‌توان گفت، هدف از خصوصیسازی، بهره‌گیری از مزیت‌های آن از جمله کوچک کردن دولت، تمرکززدایی از اقتصاد، کارآیی بیشتر شرکت‌های خصوصی نسبت به شرکت‌های دولتی، بهبود عملکرد مالی و عملیاتی شرکت‌های خصوصی و در نتیجه در سطح کلان، افزایش رفاه عمومی است.
چشم‌انداز تاریخی سیاست خصوصیسازی در ایران
پس از پیروزی انقلاب اسلامی به لحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی به‌تدریج رو به گسترش نهاد. به گزارش سازمان مدیریت و بودجه کشور، عوامل این گسترش را می‌توان نبود تعریفی از دولت، علاقه شدید مسوولان به انجام خدمت توسط دولت، گسترده شدن خدمات اجتماعی دولت به دلیل رشد جمعیت، رشد شهرنشینی و توسعه کمّی خدمات، دولتی شدن مدارس، بیمارستان‌ها، مراکز توانبخشی، بانک‌ها و بیمه‌ها و ایجاد وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی جدید و... دانست.
معایب دولتی بودن اقتصاد هم شامل استفاده نامطلوب و غیرمجاز از انحصارگرایی، فقدان انگیزه‌های کاری لازم و ناتوانی در ارتقای شرکت‌های دولتی است. براساس همین احساس نیاز شدید، سازمان خصوصیسازی در ابتدای دهه ۱۳۸۰ تشکیل شد. حاکمیت کشور به دنبال بروز برخی معضلات در اجرای خصوصیسازی اقدام به اصلاح اصل ۴۴ قانون اساسی کرد تا تعریف جدیدی از حیطه تصدی اقتصادی دولت ارائه دهد. از این‌رو، مجمع تشخیص مصلحت نظام طی مصوبه‌هایی واگذاری بخشی از صنایع راهبردی و مادر را به بخش خصوصی، مطابق مصالح جامعه و کشور دانست. به این ترتیب، دولت موظف شد تا ۸۰درصد از سهام بخش‌های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کند. این قانون موجب تسریع واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی شد.
برخلاف مزیت‌های یادشده، خصوصیسازی در ایران به‌عنوان یک کشور در حال توسعه با چالش‌های متعددی روبه‌روست. ناآشنایی با مبانی خصوصیسازی، نبود تمایل مدیران دولتی به واگذاری، واگذاری عمده شرکت‌های دولتی به دیگر شرکت‌های دولتی، بی‌توجهی و استفاده نکردن از تجارب دیگر کشورها یا حتی سازمان‌ها و گاه استفاده از واگذاری‌های فسادزا از جمله چالش‌هایی هستند که به کارآیی نامناسب اقدامات مربوط به‌خصوصی‌سازی در ایران منجر شده‌اند. این‌گونه چالشها از عملکرد ضعیف اجرای خصوصیسازی در ایران حکایت می‌کنند. براساس همین وضعیت، ایران همواره بالاترین رتبه‌های اقتصاد دولتی را دارا بوده است. این وضعیت در حالی است که افق تعیین‌شده برای خصوصیسازی رسیدن به سهم ۸۰درصد بوده است.
بنابراین، می‌توان ادعا کرد که در اجرای کمّی خصوصیسازی موفقیت لازم را نداشته‌ایم. طبق گزارش سازمان خصوصیسازی، از زمان اجرای این سیاست تا به امروز تنها ۳۲درصد از درآمدهای حاصل از خصوصیسازی تحقق یافته، به گونه‌ای که در سال۱۴۰۰ تنها ۲درصد و در سال ۱۴۰۱ که به ادعای این سازمان، بزرگ‌ترین واگذاری تاریخ خصوصیسازی منصوب به واگذاری سهام ۱۲درصدی دولت به ارزش ۸۲هزار میلیارد تومان در شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس انجام شد، تنها ۴۶درصد از عملکرد مصوب، محقق شده و در سال گذشته با کاهش شدید به رقم ۱۴درصد روبه‌رو بوده است که این ارقام به نوبه خود نشانگر عملکرد نه‌چندان درخشان این سیاست در سال‌های گذشته است.
از نظر کیفی نیز اجرای خصوصیسازی منشأ برخی چالشها بوده است. ازجمله این چالشها بروز بحران‌های کارگری، اقتصادی و امنیتی بر اثر واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی یا وجود فساد در فرآیند واگذاری شرکت‌ها به اشخاص و نهادها بوده است که در نمونه یادشده در این مقاله بیشتر به آن می‌پردازیم.
خصوصیسازی در نظام بانکی
در ایران، پس از آنکه با تصویب شورای انقلاب در سال ۱۳۵۸، تمامی بانک‌های کشور ملی شده و بانک‌های خصوصی از نظام بانکداری کشور حذف شدند و نظام بانکی کشور کاملا دولتی شد، بار دیگر با تصویب قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی در سال ۱۳۷۹، بانک‌های خصوصی پا به عرصه فعالیت گذاشتند؛ اما طی برنامه سوم توسعه، فقط چهار بانک خصوصی تاسیس شدند. پس از آن به موجب ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، در خرداد ۱۳۸۴، طرح گسترده‌ای برای خصوصیسازی در برنامه کشور قرار گرفت که از جمله بنگاه‌های مشمول این طرح، بانک‌ها بودند.
در جدول وضعیت مالکیت بانک‌های مشمول طرح اولیه خصوصیسازی را می‌بینیم.
در ادامه به بررسی روش‌های واگذاری در سیستم بانکی می‌پردازیم تا ببینیم اجرای آن تا چه اندازه اهداف حاصل از خصوصیسازی را تحقق بخشیده است.
به‌طور کلی می‌توان گفت، عدم‌مشارکت عمومی در خرید سهام بانک‌ها، عدم‌کاهش تصدی‌گری دولت در زمینه بانکداری و... از عدم‌موفقیت موج اول خصوصیسازی بانک‌ها در ایران حکایت دارد. در کشور ما بیش از آنکه خصوصیسازی بانک‌ها موجب کاهش معضلات اقتصادی شده باشد، بر مشکلات صنعت بانکداری و اقتصاد ملی افزوده است.
روایتی عبرت‌آموز از تجربه خصوصیسازی یک شرکت تولید کاشی و سرامیک
مسرت آیت، استادیار دانشگاه پیام‌نور تهران، در سال 1400 یک پژوهش ارزشمند در زمینه فرآیند خصوصیسازی یک شرکت تولید کاشی و سرامیک انجام داده است. این شرکت در منطقه مرکزی ایران واقع شده و از قدیمی‌ترین شرکت‌های تولیدی کاشی و سرامیک در منطقه غرب آسیا و ایران است. سال تاسیس این شرکت به 1353 بازمی‌گردد و آغاز تولید آن از سال 1358 است. محصولات شرکت یادشده به دلیل محدودیت تولید آنها در ایران تا حدود دو دهه قبل به صورت خاص مورد نظارت ستاد نظارت اقتصادی بوده و به صورت محدود و با یک‌سری شرایط در اختیار مردم قرار می‌گرفت. این شرکت با یک سالن تولید، با ارائه محصول به بازار شروع به فعالیت می‌کند و پیش از خصوصیسازی با سه‌سالن تولیدی و حدود هزار نفر کارکن به بیشترین میزان تولید خود می‌رسد. این شرکت در زمان اوج تولید خود و پیش از خصوصیسازی ماهانه حدود ۷۲۵هزار مترمربع در ماه تولید داشت.
همچنین با قدمتی در حدود چهار دهه تولید از جمله شرکت‌های اصیلی بوده که از برندی شناخته‌شده در سطح ملی بهره‌مند بوده و به کشورهای همسایه و حتی اروپای غربی محصولات خود را صادر می‌کرده است. این شرکت دارای دو معدن اختصاصی بوده و همچنین ده‌ها ویلای اختصاصی برای بهره‌برداری کارکنان و مدیران شرکت در اختیار داشته است. در شرایط بحرانی، شرکت توان پرداخت وام کلان را به سایر شرکت‌های دولتی داشته که در زمان مقتضی اقدام به این کار نیز کرده است. این شرکت در منطقه مرکزی کشور ایران، یکی از بهترین شرکت‌های تولیدی بوده و برای ساکنان بومی همجوار دارای مزیت نسبی حتی نسبت به شرکت‌های فولادی و نفتی برای اشتغال بوده است.
براساس داده‌ها و مستندها، این شرکت در سال 1388 به بخش خصوصی واگذار شده است. در زمان واگذاری تا حدود دوسال مواد اولیه در انبارها موجود بوده و تمامی انبارها و حتی راهروها و خیابان‌های شرکت مملو از محصولات تولیدی به فروش نرفته بوده است. به این ترتیب، مدیریت جدید شرکت بدون نیاز به خرید مواد اولیه توان تولید چند ماهه محصولات مختلف را داشته و در عین حال توان فروش محصولات تولیدی را همراه با چند صدهزار مترمربع کاشی دپوشده در انبار محصول داشته است. با انتقال مالکیت که طی آن اهلیت سرمایه‌گذار به‌درستی ارزیابی نشده بود، اقدامات ذیل توسط مالکان جدید که در ادامه روند انتقال مالکیت نسبت به پرداخت اقساط بدهی‌های خود نیز کاری صورت نداده بودند، انجام شده است:
علاوه بر اقدامات فوق، مالکان از بانک‌های دیگر نیز وام‌های مختلفی می‌گیرند. به این ترتیب، با نقدینگی‌های کسب‌شده اقدام به سرمایه‌گذاری در جاهای دیگر می‌کنند. در این مقطع، تبانی با برخی مسوولان برای اخذ وام و همچنین ظاهرسازی در انجام اقدامات خیریه موجب ناآگاهی مسوولان از چالش‌های در حال پدیدار شدن می‌شود. مالکان مبالغ هنگفتی از درآمد شرکت و همین‌طور وام‌هایی را که به نام شرکت گرفته‌اند به دست می‌آورند و آن را به سرمایه‌گذاری در جاهای دیگر اختصاص می‌دهند. با این حال، حقوق کارگران به‌مرور عقب می‌افتد و در تامین مواد اولیه و تولید محصولات شرکت چالش‌های متعددی پیش می‌آید و نهایتا مشتریان نمی‌توانند طبق تعهد شرکت سفارش‌های خود را دریافت کنند که موجب نارضایتی و بی‌اعتمادی آنها می‌شود.
در سال 1393 با ادامه این وضعیت، اعتراضات کارگری آغاز شده و وضعیت شرکت غیرعادی می‌شود. شرکت در این زمان، صدها میلیارد تومان بدهی به چند بانک داشته؛ ده‌ها میلیارد تومان بدهی به سازمان‌های مختلف دولتی مانند تامین اجتماعی، اداره دارایی، شرکت برق و شرکت گاز؛ بیش از 500کارگر بیکار شده که مطالبات برخی از آنها و انبارهای مواد اولیه خالی از مواد و محصولات و تجهیزات یدکی باقی مانده است. کارگران با توجه به پرداخت‌نشدن چندماهه حقوق خود اقدام به اخراج مدیرعامل کرده‌اند.
با وجود تولید به‌نسبت خوب محصولات شرکت در چهار واحد تولیدی، به‌مرور به دلیل تامین نشدن مواد اولیه، تولید محصولات به کمینه می‌رسد.
با تامین نشدن تجهیزات فنی، قطعات مشابه به مرور از سایر خطوط تولیدی باز می‌شود و روی دستگاه‌های در حال کار بسته می‌شود تا دست‌کم یک خط تولید در هر واحد فعال باشد و کارکنان آن واحد تولیدی بیکار نشوند و کار به تعطیلی واحد نکشد. به مرور تولید شرکت کمتر شد و در نهایت برخی واحدها متوقف شدند.
علاوه بر شرایط داخلی، وضعیت و تبعات شرکت برای سازمان‌ها و اداره‌های مختلف و جهت‌گیری مسوولان مربوطه نیز قابل بررسی است. از جمله اینها می‌توان به چالش‌های بزرگ پیش‌آمده برای اداره کار و امور اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی، اداره اطلاعات، فرمانداری و استانداری به علت تجمع کارگران و مراجعات طلبکاران حقیقی و حقوقی اشاره کرد.
از سوی دیگر، از جمله شرکت‌های دارای چالش فساد واضح در زمینه پساواگذاری، شرکت رشت الکتریک (خبرگزاری وطن امروز) بوده است. مالکان شرکت مورد اشاره در پی تغییر کاربری شرکت رشت الکتریک به دنبال ایجاد ارزش‌افزوده بیشتر بوده‌اند. در شرکت مورد بحث نیز چنین شرایطی حاکم بوده است.
مالکان انتظار داشته‌اند با فروکش کردن بحران‌های کارگری و غیرکارگری، زمینه فروش یا تغییر کاربری زمین‌های شرکت فراهم آید. در هر دو مورد با توجه به شرایط پیش‌آمده، مالکان در بهره‌برداری پساواگذاری ناکام مانده‌اند. با وجود این، در رشت الکتریک موضوعات سیاسی نیز موثر بوده؛ اما در شرکت مورد بحث، مباحث سیاسی به وجود نیامده است.
بحران‌های مختلف کارگری فصل مشترک بسیاری از شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده چالش‌دار بوده است. شرکت هپکو اراک (خبرگزاری مهرنیوز، 1398) و کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه (خبرگزاری تسنیم، 1397) از جمله این‌گونه شرکت‌ها هستند.
نهایتا در این خصوص باید اذعان کرد که با وجود افزایش کارآیی عملیاتی و سودآوری شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده در کشورهای موفق مانند چین، اما اجرای ناقص، غیرعلمی و سیاست‌زده خصوصیسازی در ایران سبب شده است که با وجود چالش‌های بسیار، از مزایای آن برای کشور کاسته و مضرات آن تشدید شود.
نگاه اجمالی به وضعیت واگذاری‌ها
همان‌طور که پیش‌تر گفته شد، 80درصد سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل 44 باید به بخش‌های خصوصی، شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی واگذار شود. با تصویب این سند، هرچند اصلاح نهادی اصل 44 قانون اساسی در راستای خصوصیسازی و کاستن از اندازه بخش دولتی در دستور کار قرار گرفت، لکن این سند نیز همچون اسناد قبلی در واگذاری بنگاه‌های بخش دولتی به بخش خصوصی با موانع زیادی مواجه شده است که این موانع را می‌توان در دو دسته نظری و عملی تقسیم‌بندی کرد.
از حیث نظری، واگذاری 80درصد سهام بنگاه‌های دولتی به دو بخش دیگر (تعاونی و خصوصی) سبب شده است تا مجموع سهم این دو بخش در اقتصاد کشور به رقم بالایی برسد که می‌توان آن را نوعی افراط در خصوصیسازی قلمداد کرد. از سوی دیگر، چون بخش خصوصی و سرمایه‌داری نوین صنعتی در ایران به علت موانع داخلی و خارجی دارای ضعف است، بنابراین واگذاری این حجم زیاد از سهام شرکت‌های دولتی به این بخش خود محل اشکال و تردید است.
تجربه کشورهای موفق در اجرای خصوصیسازی، همچون انگلستان در دوران حکومت مارگارت تاچر، گویای این امر است که در این قسم از کشورها اولا حجم واگذاری بین بخش دولتی یک بخش خصوصی قدرتمند از پیش وجود داشته و ثانیا حجم واگذاری‌ها بین بخش دولتی و خصوصی در ابتدا اندک و به صورت تدریجی بوده است.
بر این اساس می‌توان گفت واگذاری 80درصد از سهام شرکت‌های دولتی، در شرایطی که بستر این امر مهیا نیست، خود باعث بدتر شدن روند خصوصیسازی می‌شود. مضافا قانون برای بخش تعاونی سهمی 25درصدی در نظر گرفته است؛ در حالی که مبنای تخصیص این مقدار سهم مشخص نشده و دارای ابهام است.
از حیث عملی (اجرایی) نیز این سند از آغاز اجرا با موانع زیادى روبه‌رو بوده است.
دلیل این امر آن است که نه بخش خصوصی و نه توده مردم توان شرکت و حضور فعال در فرآیند خصوصی‌سازى را ندارند. در توضیح این مساله باید گفت که چون دولت در دهه اول بعد از انقلاب علاوه بر واگذارى مالکیت و مدیریت واحدهاى اقتصادى به بخش دولتی، ساختار این شرکت‌ها هم به دولتی تغییر داده شده است، بنابراین بخش خصوصی بیش از گذشته تضعیف و ناتوان شده است. از سوى دیگر چون توده مردم توان خرید سهام شرکت‌هاى دولتی را ندارند؛ بنابراین امکان مشارکت آنان هم در خصوصی‌سازى منتفی می‌شود. به دو شکل بالا نگاه کنید.
همان‌گونه که در شکل یک مشخص است، بیش از 96درصد واگذارى‌ها به شکل بلوکی بوده است که در چنین شرایطی، توانایی خرید سهام این شرکت‌ها از سوى گروه‌هاى پایین درآمدى کاهش می‌یابد.
همچنین، بر مبناى شکل 2 تنها 3.8درصد از واگذارى‌ها متعلق به سهام عدالت است. در خصوص فروش سهام به عموم متقاضیان (شکل2) نیز باید گفت که هرچند این نوع واگذارى درصد بالایی را به خود اختصاص داده؛ لکن بر مبناى گزارش سازمان بازرسی کل کشور، کمتر از 18درصد از واگذارى‌هاى اصل 44 به بخش خصوصی بوده است.
مضافا اینکه بنا بر گزارش سازمان خصوصی‌سازى، در سهام و دارایی واگذارشده به عموم متقاضیان، سهم روش بلوکی 96.9درصد، تدریجی 2.8درصد و ترجیحی 0.3درصد بوده است که در نتیجه غالب بودن روش بلوکی، عمدتا دستگاه‌های شبه‌دولتی یا نهادهاى عمومی غیردولتی این بنگاه‌هاى اقتصادى را به مالکیت خود درآورده‌اند.
نتیجه‌گیری
مشخصه اصلی خصوصی‌سازى در ایران بعد از انقلاب ناچیز بودن سهم مشارکت دو بخش خصوصی و مردمی در روند خصوصی‌سازى است. به بیان دیگر، خصوصی‌سازى و واگذارى شرکت‌هاى دولتی چند شکل عمده دارد که یک شکل آن مشارکت عام مردم است. در ایران بعد از انقلاب، این شکل از مشارکت همان‌گونه که نشان داده شد، سهم ناچیزى را در خصوصی‌سازى به خود اختصاص داده است. در چنین وضعیتی، ضمن آنکه فلسفه خصوصیسازی یعنی کاهش اندازه دولت در اقتصاد، افزایش بهره‌وری و کاهش هزینه تولید از بین می‌رود، کشور شاهد واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش شبه‌دولتی می‌شود که می‌توان آن را واگذاری نوعی رانت به این نهادها قلمداد کرد.
مطابق بررسی‌ها، خصوصیسازی به چالش‌های مختلف کارگری، امنیتی و اجتماعی در کشور منجر شده است. از جمله موارد اثبات‌شده سوءمدیریت یا فساد در واگذاری‌ها در میان شرکت‌های واگذارشده می‌توان به آلومینیوم المهدی و هرمزال، کشت و صنعت مغان، رشت الکتریک، شرکت هپکو و کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه اشاره کرد. شرکت اشاره شده در مقاله نیز از این امر مستثنا نیست و بنا بر پژوهش انجام‌شده، فساد یا حداقل سوءمدیریت در واگذاری آن کاملا مشخص است.
این نتیجه‌گیری در خصوص پیامدهای خصوصیسازی به این نتیجه می‌رسد که خصوصیسازی می‌تواند به رانت‌خواری و کاهش کلی رقابت اقتصادی یک کشور منجر شود و اگر به‌درستی اجرا نشود، جامعه در شرایطی قرار می‌گیرد که سود اصلی را برخی افراد به جیب می‌زنند و در عین حال جامعه متضرر می‌شود.
درنتیجه خصوصیسازی در ایران در یک چرخه معیوب و متناقض افتاده است؛ چراکه این سیاست به صورت همزمان و در عین بازتولید دولت رانتیر و موانع نهادی مسبب گسترش بخش دولتی، در حال اجرایی شدن است که نتیجه آن ناکامی است. بنابراین تحقق اهداف خصوصیسازی در ایران، به بازنگری در چالشها و موانع موجود و اتخاذ راهکارهای مناسب برای رفع آنها نیاز دارد.
به نظر می‌رسد تجدید نظر در روش‌های خصوصیسازی ضروری است؛ چراکه راه‌حل، نه در کوچک کردن بخش دولتی از طریق واگذاری، بلکه در نگه داشتن دولت در اندازه فعلی و در عوض، بزرگ کردن بخش خصوصی است تا نسبت این دو بخش در اقتصاد کشور به تعادل برسد. لذا، برای دستیابی به اهداف خصوصیسازی و جلوگیری از تکرار اشتباهات گذشته، نیازمند اصلاحات ساختاری و رویکردهای جدید در اجرای این سیاست‌‌‌ها هستیم.