نیاز نظام بازنشستگی به سه اصلاح همزمان | باید سازمان ملی تامین اجتماعی تشکیل شود

شاخص آنلاین: تنها تصویب یک بند (بند الحاقی بند «خ» ماده ۲۹) در لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه پیرامون افزایش سن بازنشستگی و سوابق بیمه‌پردازی به شکل پلکانی، کافی بود تا صدای اعتراض خیلی‌ها بلند شود. در چند ماه اخیر که بندهای مختلف در برنامه هفتم تصویب و گنجانده شدند، کمتر موج اعتراضی با این شدت به راه افتاد. کار به جایی رسید که نمایندگان مجلس در مقابل این موج، به دولتی‌ها اشاره کردند و گفتند که تصویب این بند درخواست آنها بوده و نقدهای این چنینی به ما منصفانه نیست. حالا «ما» و «آن‌ها» هر تصمیمی که گرفته اند، از این پس، شورای نگهبان مسئول بررسی این بند و تصمیم گیری در مورد آن است. حواشی که ایجاد شد و انتقاد رئیس مجلس از منتقدان و توضیحات مبهم او، این پرسش را به وجود آورده که آیا بند یاد شده واقعا کمکی به بحران ناترازی صندوق‌ها می‌کند؟ آیا آنهایی که پای دفاع از این بند رفتند، بعدها می‌توانند سر خود را جلوی منتقدین بالا بگیرند؟ این پرسش و پرسش‌های دیگر را با رضا کاشف، کارشناس نظام‌های بازنشستگی و از نویسندگان کتاب «نظام‌های مستمری چند لایه تامین اجتماعی» مطرح کردیم. کاشف اصلاح ناترازی صندوق‌ها را در منظومه وسیع‌تری می‌بیند که ریشه در نظام تامین اجتماعی چند لایه دارد.

مصوبه مجلس در لایحه برنامه هفتم در مورد افزایش سن بازنشستگی و افزایش سنوات مورد قبول برای بازنشستگی آنچنان مورد حمایت و تاکید نمایندگان مجلس و دولت قرار گرفته که تصور می‌شود با همین ایده می‌توان بر بحران صندوق‌های بازنشستگی غلبه کرد! برای نمونه آقای میرتاج الدینی، عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس در دفاع از بندی که افزایش سن بازنشستگی و سابقه بیمه‌پردازی را تصریح می‌کند، گفته که «یکی از بهترین احکام برنامه است.» پرسش این است که آیا بحران صندوق‌های بازنشستگی واقعا با یک چنین حکم کلی حل می‌شود؟

در یک کلام: تاثیر دارد اما موثر نیست! یعنی آنقدری که بتواند بحران را حل کند، اثر بخش نیست. برخلاف این مصوبه که تنها یک پارامتر اصلاحی، یعنی اصلاحات پارامتریک (افزایش سن و سوابق بیمه پردازی مورد قبول برای بازنشستگی) را هدف گرفته است، امروز همه نهادها در حاکمیت متفق به این نتیجه رسیده‌اند که نظام بازنشستگی به سه اصلاح همزمان نیاز دارد: سیستمی، ساختاری و پارامتریک. اصلاح سیستمی و ساختاری در برنامه پنجم، ششم، قانون برنامه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و از همه مهم‌تر در سیاست‌های ابلاغی  رهبری، در مورد تامین اجتماعی دیده شده است. در سه سطحی که به آنها اشاره کردم، اصلاحات پارامتریک پایین‌ترین سطح است. اصلاحات پارامتریک، ناظر بر افزایش سن و سابقه لازم برای بازنشستگی است. مجلس در برنامه هفتم به پایین‌ترین سطح پرداخته است؛ آنهم با ابهام زیاد. ابهاماتی که مردم را دچار مشکل می‌کند. این بند از لایحه برنامه هفتم، تفسیرهای متعددی را در خود به دنبال دارد که در نتیجه به افزایش نارضایتی ها مینجامد.

یعنی می‌گویید که اصلاحات بنیادی‌تری لازم است؟ به نظر می‌رسد که مسائل پیرامون بحران ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، در برنامه هفتم گرفتار ساده انگاری شده است. آنچنان که درک ابعاد بحران صرفا در حوزه وصول منابع (حق بیمه ها) به چشم می‌خورد.

بله به اصلاحات عمیق نیاز داریم. در سیاست‌های کلی تامین اجتماعی، مقرر شد که تا پایان شهریور امسال دولت متن لایحه‌ای که این سیاست‌ها را به قانون تبدیل می‌کند، تهیه و به مجلس ارسال کند. اما به نظر می‌رسد که کار روی هوا رفته است! تهیه این لایحه طوری بی نتیجه رها شده که احساس می کنیم، عمدی در کار است. در سیاست‌های کلی تامین اجتماعی، چند لایه پیش بینی شده است: لایه حمایتی، لایه پایه و لایه مکمل. لایه حمایتی قسمتی است که متمرکز بر خدمات نهادهای حمایتی و امدادی است. لایه پایه بر خدمات بیمه‌های اجتماعی متمرکز است که آن را در بیمه‌های تامین اجتماعی، سلامت و… می‌بینیم. لایه مکمل هم باید اضافه شود که بنابر الزامات و تعاریف آن، در کشور وجود ندارد. این لایه مکمل یا بازنشستگی تکمیلی، افرادی را که درآمدهای بالاتر دارند، دربر می‌گیرد. ساختار کنونی نظام تامین اجتماعی، ساختمانی یک طبقه است؛ یعنی تنها همان لایه میانی را در خود دارد. لایه تکمیلی وجود ندارد و لایه پایه هم انسجام و ساختار ندارد. این سه لایه در امتداد یکدیگر معنی پیدا می کنند.

بحث استقرار تامین اجتماعی چند لایه از سال ها پیش در ایران مطرح بود. به نظر می‌رسد که جاگذاری این ساختار چند لایه در نظام رفاه و تامین اجتماعی، آنچنان اصلاحات عمیقی را به دنبال دارد که تصمیم گیران نمی‌خواهند با نتایجش مواجه شوند. حتی ابلاغیه سیاست‌های کلی تامین اجتماعی هم به دنبال چند سال مطالعه در مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت‌بندی شده است. رهبری در متن ابلاغیه از قوای مقننه و قضایی و دستگاه‌های مسئول خواسته‌اند که برای این هدف با قوه مجریه هماهنگ باشند. در ابلاغیه، حتی تصریح شده که تحقق این سند «مستلزم تغییرات اساسی در قوانین و مقررات جاری و تلاش‌های جدی در این عرصه است.» پرسش این است که ساختار چند لایه تامین اجتماعی با جامعیت ساختاری که شما از الزامات آن به دست می دهید، چه ویژگی های به خصوصی دارد و چگونه قابل اجراست؟

در مورد ویژگی های به خصوص تامین اجتماعی چند لایه، باید به چند نکته اشاره کنم. لایه اول حمایت‌های اجتماعی مثل توزیع کالابرگ، یارانه‌ها و… را در برمی گیرد که افراد نیازمند در آن قرار می‌گیرند. تکلیف لایه میانی هم که مشخص است اما این لایه میانی تنها زمانی می‌تواند در انسجام و ساختار تامین اجتماعی به درستی قرار گیرد که ارتباطش با لایه مکمل یا همان بازنشستگی تکمیلی مشخص شود. مثالی می‌زنم تا درک ارتباط لایه ها روشن شود. الان در لایه میانی افراد بر اساس حق بیمه‌ای که در دوران اشتغال پرداخت می‌کنند، در زمان بازنشستگی مستمری دریافت می‌کنند. سه دسته مستمری بگیر هم وجود دارد: کف بگیر، میانه بگیر (حداقل بگیر) و سقف بگیر. سقف مستمری طبق قانون تامین اجتماعی می‌تواند ۷ برابر حداقل مستمری باشد. یعنی الان یک بازنشسته سقف بگیر می‌تواند بیش از ۴۰ میلیون تومان مستمری دریافت کند. اما چه نیازی است که این مستمری ۷ برابری صرفا در لایه میانی متمرکز شود! مستمری سقف بگیر می‌تواند ۲ تا ۳ برابر مستمری بازنشسته حداقل بگیر باشد. باقی آن باید به لایه بازنشستگی تکمیلی منتقل شود. آن وقت کسور حق بیمه که در لایه میانی قرار دارد را هم می‌توان کاهش داد. الان کسور حق بیمه به ۳۰ درصد دستمزد می‌رسد. می‌شود این را به ۱۰ تا ۱۲ درصد در لایه میانی کاهش داد و باقی آن را به لایه تکمیلی منتقل کرد. در نتیجه ۱۰ تا ۱۲ درصد آن به صندوق تامین اجتماعی (لایه میانی) منتقل می‌شود و باقی آن به حساب انفرادی بازنشسته در صندوق بیمه تکمیلی می‌رود. اینگونه شخصی که مشمول سقف مستمری می شود، ۱۰ تا ۱۲ میلیون تومان آن را از طریق تامین اجتماعی و باقی آن را تا هر سقفی که هست، از صندوق تکمیلی دریافت می‌کند. برخلاف این جزییات مهم که باید رعایت شوند، کاری که مجلس در برنامه هفتم انجام داده یک تغییر مختصر، مبهم و دردسرساز است.

ساختاری که شما در زمینه ارتباط لایه‌های سه‌گانه مطرح می‌کنید، نیاز به یک هماهنگی ساختاری در تصمیم گیری های کلان دارد. با این ساختار جزیره‌ای که بر نظام رفاه و تامین اجتماعی حاکم است، چگونه می‌توان سیاست‌گذاری کرد؟

من پیشنهاد می‌دهم که یک بسته کامل اصلاح ساختار بازنشستگی بر اساس ابلاغیه سیاست‌های کلی تامین اجتماعی تهیه شود. وزارت کار این بسته را تهیه کند تا در کمیسیون‌های دولت بررسی شود. در واقع انتظار داریم که یک قانونی دائمی حول این بسته شکل بگیرد. این در شرایطی است که مجلس بند مربوط به افزایش سن بازنشستگی، را در یک قانون 5 ساله (برنامه هفتم) قرار دارد. در نتیجه وقتی سال پنجم اجرای برنامه تمام و دیگر هم تمدید نشد، غروب این بند هم سر می‌رسد. در کل اصلاح قوانین دائمی در برنامه ۵ساله خطای سیستمی است.

در مطالعات خود پیرامون تجارب بین المللی در زمینه مدیریت صندوق‌های بازنشستگی به تاثیر جدی شاخص‌های اقتصاد کلان بر ذخایر صندوق‌ها و منابع آنها برخوردم. برای مثال، نرخ تورم و نرخ بهره بر منابع صندوق‌های بازنشستگی بسیار تاثیر گذاشته است. یا مثلا کاهش تولید ناخالص داخلی که مدیریت دارایی های صندوق‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد. هیچ کدام این موارد در بندی که دولت و مجلس برای پایداری صندوق‌ها در لایحه برنامه هفتم گنجانده اند، به چشم نمی‌خورد.

بله این موارد دیده نشده‌اند؛ در حالی که صندوق‌های بازنشستگی به لحاظ کارکرد، اهمیت و سطح دربرگیری جمعیت یک کشور، نهاد بین نسلی محسوب می‌شوند. بین نسلی یعنی چه؟ یعنی من امروز کار می‌کنم و حق بیمه می‌پردازم تا مستمری شخص دیگری پرداخت شود. فردا که من بازنشسته شوم، شخص دیگری کار می‌کند و حق بیمه می‌پردازد تا مستمری من پرداخت شود. اما منی که امروز حق بیمه می پردازم تا با پول آن به افراد دیگری خدمات داده شود، ناراضی هستم. مثال می زنم: الان یک نفر که کسور حق بیمه‌اش بر اساس دستمزد ۴۰ میلیون تومانی است، ناراضی است؛ چرا که با خود می‌گوید من که اصلا از خدمات درمانی تامین اجتتماعی استفاده نکردم یا به ندرت استفاده کردم، پس چرا باید ماهی ۲ تا ۳ میلیون تومان حق بیمه پرداخت کنم؟ چنانچه صندوق تکمیلی بازنشستگی در قالب سیاست‌های کلی تامین اجتماعی راه اندازی شود، از من به جای ۳ میلیون تومان، ۵۰۰ هزار تومان حق بیمه در لایه میانی کسر و به صندوق تامین اجتماعی واریز می‌شود. باقی آن تا هر سقفی، به حساب انفرادی صندوق تکمیلی واریز می‌شود.

به نظر می‌رسد که ناهماهنگی ساختاری و تصمیمات پر هزینه ناشی از آن، نظام بازنشستگی کشور را رنج می‌دهد. چه چیزی می‌تواند اسنجام لازم را برای اداره صندوق‌ها تامین کند؟

باید یک «سازمان ملی تامین اجتماعی» داشته باشیم تا تمام صندوق‌های بیمه‌ای حوزه بازنشستگی به آن منتقل شوند. این یعنی هم صندوق تامین اجتماعی که مختص بیمه کارگران محسوب می‌شود، هم صندوق کشوری که مختص بیمه کارمندان محسوب می‌شود، هم صندوق نیروهای مسلح و… در ذیل سازمان ملی تامین اجتماعی قرار گیرند. این سازمان هم باید بر اساس سیاست‌های کلی تامین اجتماعی عمل کند. این سازمان به لحاظ وظایف و منابع و مصارف اینقدر بزرگ هست که رئیس آن مانند رئیس سازمان برنامه و بودجه، معاون رئیس جمهور باشد. چنین سازمانی است که به کار ما می‌آید اما به جای چنین تدابیری مجلس چه کرده است؟ آمده حداکثر سنوات بازنشستگی را در بند مورد اشاره در لایحه برنامه هفتم توسعه، ۳۵ سال قرار داده است این یعنی افراد می‌توانند ۳۵ سال حقوق بگیرند و حق بیمه بپردازند و بر مبنای ۳۵ روز مستمری دریافت کنند. یعنی چیزی قرار است به قانون تبدیل شود که مستمری افراد را به بیشتر از ۱۰۰ درصد مستمری که به صورت عادی بر مبنای ۳۰ روز محاسبه می‌شود، برساند. بعد حالا افرادی که از سال اول اجرای این بند، وارد بازار کار می‌شوند باید ۴۲ سال و نیم، بیمه‌پردازی داشته باشند. پس در نتیجه پس از بازنشستگی ۱.۵ برابر مستمری معمول را دریافت می‌کنند؛ در حالی که قانونگذار مثلا می‌خواهد منابع و مصارف صندوق‌ها را مدیریت کند! اینها کارهای خنده داری است. البته همین حالا هم امکان بازنشستگی با ۳۵ روز مستمری وجود دارد. من وقتی به خارجی‌ها می‌گویم که در ایران سیستمی داریم که بر مبنای ۳۵ روز پرداخت حق بیمه، مستمری می دهد، می‌گویند که خیلی سخاوتمندانه رفتار می‌کنید! بنابراین طوری رفتار کرده ایم که چوب و پیاز را با هم می‌خوریم.

یکی از تجارب کلیدی کشورهایی چون آمریکا، استقرار صندوق‌های بازنشستگی خصوصی است. این صندوق‌ها میلیارد دلار ذخیره بازنشستگی را بدون دخالت‌های سیاسی و بر اساس اصول حکمرانی شرکتی مدیریت می‌کنند. برای مثال صندوق بازنشستگی شرکت هواپیمایی بوئینگ با بیش از ۲۰۲ هزار مشارکت کننده بیش از ۷۳ میلیارد دلار دخایر دارد. ارزش کلی ذخایر صندوق‌های خصوصی در آمریکا به ۱۳.۱ تریلیون دلار می‌رسد. این نشان دهنده گسترش پذیرش چنین صندوق‌هایی بر اساس کارکردهای آنهاست. در ایران هم بیمه‌های عمر و بازنشستگی در قالب قرارداد بین بیمه گذار و بیمه‌گر یک چنین کارکردی دارند اما جامعیت صندوق‌های بازنشستگی خصوصی در ارتباط با تامین اجتماعی چند لایه معنای دیگری دارد که شبیه کارکردهای صندوق‌های خصوصی است. در ایران چگونه می‌توان صندوق‌های خصوصی را پی ریزی کرد؟

اولین صندوق بازنشستگی خصوصی در شیلی راه افتاد. در همان دوره پینوشه که از راه دیکتاتوری به دنبال اصلاحات اقتصادی بودند، این کار انجام شد. بعد از شیلی، بزریل، پرو و آرژانتین هم اضاقه شدند. بحران اقتصادی ۲۰۰۸ که اتفاق افتاد، ارزش ذخایر نقدی صندوق ها پایین آمد و حق بیمه‌های موجود هم ارزش خود را از دست دادند. هرچه ارزش حق بیمه پایین بیاید، میزان مستمری هم کم می‌شود؛ چرا که حق بیمه و مستمری با هم تناسب دارند.  تبعات بحران ۲۰۰۸ موجب شد که موج دولتی شدن صندوق‌های بازنشستگی در آمریکای جنوبی به راه بیفتد. اما تجارت بعدی موجب شد که وضعیت نهایی به گونه دیگری رقم بخورد؛ تجاربی که ترکیبی از دستور کار بانک جهانی و سیاست های سازمان بین المللی کار است. بانک جهانی در بسته سیاستی خود به دنبال صندوق‌های بازنشستگی خصوصی و تامین اجتماعی ۵ لایه است. سازمان بین المللی کار هم در پی صندوق‌های بازنشستگی عمومی و دولتی و تامین اجتماعی ۳ لایه به همراه یک سطح صفر است. این دو نهاد، بعد از بحران ۲۰۰۸ به این نتیجه رسیدند که باید یک مخرج مشترک را از روی ایده های یکدیگر به دست آوردند و آن را به کشورها توصیه کنند. در نتیجه تامین اجتماعی سه لایه مبتنی بر صندوق‌های عمومی و خصوصی شکل گرفت که نه کاملا دولتی و عمومی محسوب می‌شد و نه کاملا خصوصی. در آمریکای لاتین و مجارستان از تامین اجتماعی چند لایه تبعیت می‌کنند. در ایران هم غیر از این هیچ راهی نیست.